COOPERATION. Entre Tombouctou et Rhône-Alpes, une histoire de solidarité durable

Par Théotime Chabre, stagiaire à l’Ecole de la paix.
La coopération décentralisée entre la région Rhône-Alpes et celle de Tombouctou, au Mali, est née en 1984, de la mobilisation de la société civile lyonnaise face à la famine qui frappait alors les populations maliennes. Mais depuis la prise de contrôle des villes-clés du Nord Mali par une alliance composée de groupes touaregs indépendantistes et de forces se réclamant d’Al Qaeda au Maghreb Islamique, cette coopération est mise en difficulté. Entre la préoccupation de conserver le soutien aux collectivités locales de la région de Tombouctou et souci de ne pas entériner la scission du territoire national, les conséquences des choix qui seront faits peuvent avoir un impact qu’il faut peser. Théotime Chabre revient sur l’histoire de ce lien de territoire à territoire.

Depuis Mars 2012, le Mali est séparé de facto en deux entités. Au Nord, un ensemble de séparatistes touaregs et de groupe islamistes sahéliens a remplacé l’État en fuite. Au Sud, l’armée et la classe politique s’affrontent pour les miettes après la chute du président Amadou Toumani Touré. La communauté internationale, la Cédéao, l’Europe et en particulier la France suivent avec attention la mise en place de ce que nombre d’observateurs qualifient de sanctuaire pour les mouvements islamistes au Sahel[1].

Le problème n’est pas neuf et la division du territoire n’est qu’un nouvel épisode dans une histoire nationale contrariée. Mais cet événement souligne l’inefficacité du processus de paix élaboré dix-huit ans auparavant, à la suite du conflit du début des années 1990.

Malgré l’instabilité chronique qui caractérise le Nord du Mali, des projets de long terme ont pu être menés entre acteurs locaux et partenaires internationaux, au sein desquels les collectivités territoriales jouent un rôle prépondérant. La région Rhône-Alpes, en particulier, entretient une relation durable avec la région de Tombouctou, qui date de 1984 et a été rudement mise à l’épreuve par les événements actuels. L’occasion de faire un bilan de cette relation, qui a évoluée au fil des statuts et des occasions.

« Le Mali a encore soif ». C’est sur ces mots qu’Alain Hattet, président du comité pour Léré, a tiré la sonnette d’alarme en 1987 pour rappeler au monde le sort de cette commune sahélienne de la région de Tombouctou. Depuis 1984, la région répond présent à cet appel, jusqu’à consacrer 10% de son budget de solidarité internationale au Mali. La région Rhône-Alpes est actuellement engagée dans une dizaine de projets de développement,
principalement en Afrique du Nord et en Afrique Subsaharienne. L’action internationale, qui regroupe aussi les coûts liés à l’eurorégion Alpes-Méditerrannée, repose sur un budget de 12 millions d’euros en 2012, soit 0,5 % du budget global[2]. De cette somme, 1,2 million d’euros est consacré au programme de coopération décentralisée avec la région de Tombouctou, soit 10 % du budget de l’action internationale, comparée aux 30 coopérations établies par la région, ce qui témoigne du niveau important de ce programme.

Une coopération qui commence sous le signe de l’humanitaire

Ce partenariat n’est seulement un des plus importants de la région, mais aussi le plus ancien. En 1984, le Comité pour Léré, une association basée à Lyon, appelle au soutien de la région pour financer des projets de soutien agricole à Léré, une localité de la province de Tombouctou aux portes du Sahel malien et concernée par la sécheresse qui frappe la région au début des années 1980. L’époque n’y est pas étrangère, alors que les Français sont fortement impliqués dans l’aide à l’Afrique à la suite des drames au Biafra qui avaient donné lieu à la naissance de Médecins Sans Frontières[3], mais aussi à la mobilisation de célébrités françaises comme Coluche en faveur des plus pauvres.

En 1983, avec le soutien des collectivités locales et de grandes ONG internationales, le docteur Charles Mérieux participe à la création à Lyon une école de formation à l’aide humanitaire, Bioforce. Une centaine d’étudiants sont formés chaque année aux métiers de l’intervention et de l’aide au développement. En 1984, les élèves participent à une campagne de vaccination à Léré. Le Comité pour Léré entre dans une démarche similaire. En janvier de la même année, l’association sollicite un soutien financier pour atteindre un objectif affiché: sauver 5000 enfants de la famine. Depuis 1982 et le début du processus de décentralisation, Les conseils régionaux sont devenus des acteurs de financement public de premier plan[4]. Le président d’alors, Charles Béraudier, apporte son soutien à l’association en mettant en place un programme de coopération avec la province de Tombouctou et est par la suite nommé président d’honneur du Comité. La coopération se matérialise en 1989, avec l’inauguration par le successeur de M. Béraudier, Charles Millon, de travaux d’irrigation permettant le maintien en eau de deux lacs de la province[5].

La guerre civile au Nord-Mali dans les années 1990

En 1990, des touaregs ciblent des bâtiments gouvernementaux à Gao, première étape d’une guerre civile qui va entraîner tout le nord du pays. Les touaregs indépendantistes affrontent les troupes gouvernementales et la milice Ganda Koy, qui combat au nom de la défense des intérêts des Nord-Maliens non touareg ou arabe. A Léré, l’armée malienne massacre les notables locaux et prend en otage leurs familles, le 20 mai 1991. Cette situation entraîne la fuite des membres du Comité pour Léré et la fin des actions de l’association sur place. La première étape de l’histoire de la
coopération entre la région Rhône-Alpes et la province de Tombouctou est terminée.

Le 11 avril 1992, les principaux belligérants signent un accord[6] qui laisse entrevoir le retour à la paix, un an après la fin de la dictature de Moussa Traoré. Pour répondre aux attentes des différents partis plusieurs propositions sont énoncées. Un des principaux points abordés concerne la mise en place d’un processus de décentralisation.

La constitution malienne évoque le principe de décentralisation depuis l’indépendance du pays en 1960. Mais dans les faits, l’administration est contrôlée directement par l’État central, ce qui soulève un problème majeur au vu des antagonismes entre les deux espaces qui composent le pays. Le Sud est plus fertile et tourné vers l’Afrique de l’Ouest. Le Nord, désertique, est peuplé en partie par des tribus nomades dont l’activité économique repose sur le commerce sahélien, qui les rattachent à l’espace Nord-Africain. La rébellion, sur fond de revendication autonome, n’est qu’un nouvel épisode dans une série de révoltes dont la première dans l’histoire du Mali indépendant remonte à 1962, soit 2 ans après l’indépendance.

En 1993, l’État applique les propositions du Pacte National. Dans le cadre de la décentralisation, trois régions sont créées au nord du territoire, Tombouctou, Kidal et Gao. Dans le même temps, des Collèges Transitoires d’Arrondissements (CTA) sont mis en place pour permettre la représentativité des différentes communautés à l’échelle locale. Des élections communales sont prévues pour la fin de la décennie. Ce processus implique la mise en place d’une administration régionale et dans ce domaine tout est encore à bâtir.

Bâtir la région, bâtir la paix : la deuxième étape de la coopération décentralisée

En 1994, la région Rhône-Alpes signe avec la nouvelle région de Tombouctou un nouvel accord (disponible ici) avec un projet en deux temps. Cet accord supporte les efforts de paix, dont la décentralisation est une pierre angulaire.

Entre 1994 et 1996, les ressources sont concentrées sur la réhabilitation des infrastructures déjà existantes. Des relations sont mises en places entre la région et les ONG et les communes de la région. En 1996, le soutien aux communes est institutionnalisé à travers le Programme d’Aide au Développement[7]. Un budget annuel est alloué à la mise en place de projets dans une caisse auquel ont accès 467 villages de la région. En fonction des projets, relayés par les comités transitoires d’arrondissement (irrigation, infrastructures et formation de personnel principalement), le village se voit allouer un financement. L’idée du programme est de favoriser l’autonomie des villages et de préparer à la création des communes, qui sera effectif en 1998 après les premières élections communales.

L’
influence du PADL dans la structure des communes est indéniable. On remarque en effet une corrélation importante entre les projets menés au cours des années 1990 et les choix de délimitation administrative : choix de chef-lieu, villages réunis au sein d’une même commune et qui ont participé ensemble à un projet du PADL.

Dans un second temps, le Programme d’Appui Institutionnel à pour but le renforcement des capacités d’action et de fonctionnement des instances de la région de Tombouctou. En reprenant les termes de Resacoop, le réseau rhône-alpin dédié à la coopération décentralisée, on apprend que

« le processus de décentralisation et la dynamique de développement local conduisent le niveau régional et particulièrement le gouvernorat à développer de nouvelles fonctions de conseil, de suivi et de programmation des projets communaux. »[8] On retrouve donc l’idée de décentralisation et non de déconcentration : les instances régionales doivent assumer de nouvelles responsabilités. De même, « Sur la base des compétences des régions françaises en matière de planification d’aménagement du territoire et de développement économique, la région Rhône-Alpes apporte un appui au Gouvernorat de Tombouctou dans l’évolution de son rôle administratif. ». Le projet comporte entre autres des missions de conseil aux autorités et de la formation de personnel administratif.

L’accord en question possède un cadre juridique précis. C’est un accord dit de coopération décentralisée. Cette forme de partenariat est prévue par la loi n°82-213 du 2 mars 1982[9] et encadre les actions de coopération entre une collectivité française et une collectivité étrangère de statut identique. Les actions entreprises doivent répondre à un besoin local et respecter le principe de neutralité dans le cadre d’un conflit[10].

La convention de coopération décentralisée entre la région de Tombouctou au Mali et la Région Rhône-Alpes en France se situe dans la continuité des projets conduits dans les années 1980[11] et définit l’esprit des actions futures. Les deux partis s’engagent à œuvrer au développement économique et social de la Région de Tombouctou et à l’accroissement des échanges entre les deux régions[12]. Outre le soutien apporté au retour à la paix, notamment par l’aide au retour des familles déplacées par le conflit, l’accord institutionnalise l’action des ONG du Rhône-Alpes et l’inscrit au sein d’une programmation pluriannuelle qui prend en compte les attentes des différentes autorités maliennes[13].

Si la transmission suit un axe vertical, du Nord au Sud, les relations bilatérales sont orchestrées sur un pied d’égalité. Les différents partis s’engagent à se rencontrer une fois par an en alternant le lieu de rencontre. Toutes dissensions devront se régler par voie de négociation et aucune modification unilatérale n’est autorisée. Les deux parties s’engagent sur cinq ans, renouvelables et se laissent la possibilité de dénoncer l’accord avec un préavis de six mois[14]. C’
est donc sur le principe de la gouvernance que s’axe, dès 1994, la coopération. La région du Nord, Rhône-Alpes, s’engage à transmettre à la région du Sud son savoir-faire et ses compétences, en même temps qu’un soutien financier.

Un nombre important d’associations participent à la coopération. La région Rhône-Alpes fournit un cadre et répond aux demandes de subventions dans le cas échéant, après une étude de projet.

Santé-Diabète (lien ici) est une association qui vise à améliorer la prévention et la prise en charge du diabète en Afrique. Crée en 2001 et alors nommée Santé-Diabète Mali, elle agi aussi bien au niveau des écoles que des hôpitaux. Elle est présente dans la plupart des régions maliennes et est durablement implantée dans les villes de Bamako, Sissako et Tombouctou. Avec le soutien de la Région Rhône-Alpes, elle a mis en place le suivi de plusieurs milliers d’habitants atteints du diabète et a contribué à la formation de personnel dans les hôpitaux de la région de Tombouctou.

Tetraktys (ici) est une « association de coopération pour le développement local des espaces naturels ». Elle propose de mettre en place un tourisme durable et respectueux de l’environnement local et le partage équitable des ressources au niveau local. Les activités de l’association au Mali débutent en 1996 à Mombori avec le développement de parcours d’escalade et de formation de professionnels, en coopération avec l’organisme malien chargé du tourisme (OMATO).

Plusieurs autres projets ont été conduits dans le domaine culturel, comme la formation d’un fonctionnaire de la conservation du patrimoine de Tombouctou à la numérisation de manuscrits précieux et le financement d’un scanner pour sauvegarder les nombreux ouvrages historiques conservés dans la ville.

Interruption de la coopération : l’insurrection au Nord-Mali de février 2012

Le projet est reconduit jusqu’en 2011. Il fera l’objet de modifications importantes, après un bilan mené par la région en 2010. La fin du PADL est programmée et l’Assemblée Régionale de Tombouctou (ATR) est désignée comme maître d’ouvrage des actions de coopération ». Ces deux décisions affirment le succès de la coopération et l’aboutissement du processus de maturation des instances régionale et communales[15].

Aujourd’hui, un an à peine après, la région de Tombouctou, et avec elle le reste du nord du Mali, est sous le contrôle de plusieurs groupes armés héritiers des factions touaregs qui combattirent l’État malien au début des années 1990.

Le Nord du Mali est une région grande comme deux fois la France, pour une population qui ne dépasse pas le million d’habitants et seulement trois centres urbains de taille moyenne. Le faible peuplement de la zone, combiné à un maillage étiolé du territoire par les institutions de l’état central malien en fait un territoire difficile à contrôler et sujet à des tensions inhérentes. Malgré tout, la révolte de 2012 marque l’échec du processus de paix engagé en 1994 avec le Pacte National. Cet échec, qui se fait sentir depuis la reprise des hostilités en 2006, tranche avec les succès engrangés par la coopération RA – ART.

Les opinions sur la situation au Nord-Mali divergent. Malgré la fuite des autorités maliennes face à l’alliance entre jihadistes et indépendantistes touaregs, certaines voix rapportent que les services publics continuent en partie à fonctionner[16]. Malgré tout, la plupart des rapports sur la région souligne la carence totale des pouvoirs publics[17]. Par exemple, à Tombouctou, les écoles ont rouvert sous le contrôle d’Ançar Eddine[18], un mouvement touareg originaire de Kidal se réclamant de l’islamisme[19]. Les officiels de l’ART sont en exil à Bamako et la coopération décentralisée s’est tournée vers le soutien aux populations déplacées[20]. A l’heure actuelle, seule les associations font encore le lien entre la région Rhône-Alpes et la réalité de la région de Tombouctou, comme Santé-Diabète, qui continue d’assurer l’approvisionnement en insuline aux diabétiques.

Pistes de réflexion

La situation ne démontre pas l’échec de la coopération mais souligne l’importance vitale qu’ont les ONG pour assurer la réalité du lien et de l’aide en période de crise. La transmission de savoir et de compétence n’a pas été un vain mot, puisqu’il existait avant la guerre une Assemblée régionale fonctionnelle. Malgré tout, la capacité d’intervention de cette dernière est limitée, ayant moins de dix fonctionnaires permanents à sa charge. Il est trop tôt pour faire une prédiction quand à l’évolution de la coopération vers un désistement de la région ou non, mais la nécessité de continuer l’action de renforcement de l’État et de l’administration, quitte à réviser certaines des politiques mises en place au cours des dix-sept dernières années, est plus que jamais nécessaire. Si aujourd’hui la priorité est au règlement du conflit et au retour de l’Etat de droit, il est légitime d’ouvrir une réflexion sur le bilan de la coopération et ses objectifs à long terme.

La crise est un facteur essentiel d’évolution d’une relation. Elle place les acteurs face à un dilemme : soit mettre un terme à leur action, soit chercher à surmonter les événements. La crise au Nord-Mali met le Rhône-Alpes face au mur. Faut-il négocier avec les islamistes au risque d’accroître leur légitimité ? Où au contraire doit-on soutenir l’Etat Malien et les autorités légales en continuant une relation qui, côté Mali, se joue à Bamako, soit à 1000 kilomètre de Tombouctou ? Pour l’instant, la région soutient sans réserve les autorités légitimes. Mais les données peuvent
vite changer. La guerre pourrait s’étendre au Sud du territoire, ou les islamistes pourraient s’enraciner durablement dans le Nord et obtenir à terme une reconnaissance de la part de l’Etat. Ainsi le choix cesse d’être binaire et oblige à repenser l’esprit de la coopération à la lumière des nouveaux enjeux. En effet, on peut se demander quel intérêt aurait la région Rhône-Alpes à continuer cette coopération avec des autorités antidémocratiques.

Crédit photo (illustration bandeau): Jean-Baptiste Huynh (découvrir son portfolio ici)