DEVELOPPEMENT. Comment penser l’impact de l’aide au développement au Sahel?

Janvier 2014. La question de l’aide au développement du Mali est au centre des réflexions alors que tous les acteurs attendent la tenue des négociations entre gouvernements et groupes armés pour construire une paix durable dans l’ensemble du pays. Dans ce cadre, la Fondation Gabriel Péri et le Réseau des Partenaires de la Région de Kidal organisaient fin janvier un colloque sur ce thème à la Maison de l’Afrique, à Paris. A l’occasion étaient réunis des chercheurs, des anciens fonctionnaires internationaux ainsi que des élus et responsables de collectivités territoriales françaises.

Il s’inscrivait dans le cadre d’une série de rencontres autour des problématiques et thématiques africaines (militarisation de la zone sahélienne, rôle des organisations de femmes, aide au développement). Dans la salle de la Maison de l’Afrique, une trentaine de personnes, pour la plupart retraitées ou étudiantes sont présentes.

En introduction, Jean-Didier Vermenot rappelle le timing de cette conférence qui coïncide avec la phase de préparation du débat de la prochaine loi sur l’Aide au Développement qui sera discutée au Parlement au mois de février. Par ailleurs, à la veille de la campagne électorale pour les élections municipales de 2014 et en prévision de celles concernant le renouvellement des exécutifs régionaux en 2015, la question de l’aide française au développement prend un sens particulier. Si les Français se déclarent habituellement largement favorables à l’aide au développement, les mesures de restrictions des dépenses de l’Etat pourraient provoquer une attention accrue sur les budgets consacrés aux prérogatives non-obligatoires des collectivités locales.

Dès lors, rappelle Vermenot, se pose la question de l’articulation et donc du choix entre aide au développement nationale et locale mais aussi entre aide publique et privée.

Serge Michailof, ancien directeur auprès de la Banque Mondiale et ancien directeur de l’AFD, prend le premier la parole pour exprimer ses réserves sur le découpage de l’aide française, dont la lecture est peu claire. Selon lui, la France s’affiche comme la 4^e puissance mondiale en terme de volume d’aide au développement. Cependant, le budget global comprend les contributions aux institutions multilatérales, les fonds consacrés à l’accueil des étudiants étrangers, les couts administratifs de gestion, l’absorption des annulations de dettes, ainsi que les prêts concessionnels de l’AFD aux différents pays en développement.

Dans cet agglomérat de près de 10 milliards d’euros, l’aide directe ne représente que 3 milliards sur lesquels 1.7 milliards sont consacrés aux institutions multilatérales. Dès lors, sur les 1, 3milliards restant, les annulations de dette, l’accueil des étudiants étrangers dévorent plus d’un milliard. Selon Michailof, ne restent
alors que 200 millions à consacrer à une quinzaine de pays-cibles parmi les plus pauvres de la planète.

La thèse de Michailoff est la suivante : en déléguant la gestion de son aide aux institutions multilatérales, la France s’est privée de la capacité de jouer le rôle de levier dans le domaine de l’aide en impulsant les priorités pour inciter les institutions internationales et les partenaires à agir dans le même sens, comme elle a su le faire sur la question Malienne au printemps 2013. Pour comprendre plus avant son propos, le lecteur pourra se référer à la note produite par Serge Michailoff et Olivier Lafourcade (cliquez ici)

Avec seulement 200millions à consacrer aux pays les plus pauvres de la planète, la France ne peut peser sur la définition des priorités. Si l’argument de Michailof est compréhensible quand il regrette que la France ne puisse pas plus, son point de vue sur le multilatéralisme est plus difficile à saisir : la France a été à l’origine du mouvement de création des institutions multilatérales et l’un des soutiens les plus vocaux sur cette question lors des périodes récentes comme la crise onusienne du printemps 2003. Le multilatéralisme à la française s’est toujours affiché comme l’idée que la paix passait par la négociation et la décision collective, seule à même de conférer une légitimité collective indispensable pour se prémunir d’accusations d’interventionnisme ou pire, d’attitude néocolonialiste. Le débat reste donc ouvert.

Le second point de Michailof tient à l’abandon, par les grandes institutions internationales du domaine du développement rural alors que dans les pays les plus pauvres de la planète, la population double tous les 20ans. En délaissant les politiques de soutien à l’agriculture et à l’élevage, les institutions internationales ont laissé se dégrader l’environnement et les capacités locales à produire les ressources alimentaires nécessaires ainsi que l’emploi pour renforcer les communautés locales.

S’il insiste sur la priorité à donner au développement agricole, Michailof rappelle que le développement passe aussi par le renforcement institutionnel, à commencer par les fonctions régaliennes de l’Etat.

Pour lui, l’aide doit être repensée. Il préconise, dans une note publiée avec Olivier Lafourcade, de négocier les conditionnalités de contributions françaises aux institutions multilatérales pour regagner un pouvoir d’influence sur la définition des priorités d’action en termes de développement. Enfin, il recommande que la France « trouve » 100 millions d’euros supplémentaires par an pour peser réellement sur le développement malien. Il conclut en rappelant que le développement ne peut rien, même si les fonds alloués sont accrus, tant que l’Etat n’est pas en mesure de les gérer proprement et que l’armée n’est pas en mesure de prévenir les groupes concurrents de l’Etat de s’implanter durablement.

Gwenola Rageau, du Centre de Dialogue Humanitaire[1], prend ensuite la parole pour évoquer l’étude qu’elle a conduite sur l’historique des projets de développement et d’investissement public concernant les trois régions du Nord malien.  L’hypothèse de départ consistait à penser que les trois régions du Nord avaient été délaissées par la coopération internationale pendant vingt ans. Selon cette logique, les populations du nord avaient été marginalisées et conduites à choisir la rébellion pour se faire
entendre du pouvoir central de Bamako. Pourtant au terme de cette étude de trois ans, les conclusions diffèrent grandement.

Financée par le gouvernement danois, cette étude devait permettre la réalisation d’une cartographie des projets menés. Si rapidement il est apparu que les donateurs internationaux n’avaient pas conservé ni capitalisé la mémoire de ces projets, c’est dans un ministère bamakois qu’une fonctionnaire a retrouvé l’équivalent de disques durs de données brutes.

Pour Rageau, le développement institutionnel du Mali doit beaucoup aux initiatives lancées pour répondre aux problématiques particulières des trois régions du Nord. Elle s’en explique de la manière suivante : ce sont les demandes d’une plus grande autonomie institutionnelle et financière qui ont sous-tendu une partie des grief de révolte dans les années 1980-90 qui auraient contribué au lancement du programme de décentralisation au Mali.

Ainsi, certains programmes initiés au Nord, comme le PARAD[2] (Programme d’appui institutionnel à la poursuite de la décentralisation) ou encore les « collèges transitoires d’arrondissement » qui ont été de véritables laboratoires d’expérimentation démocratique au Nord plus tard reproduits au Sud. A la suite de ces initiatives, le Mali, sur la voie de la démocratie et de la décentralisation, a pu apparaître comme un exemple dans la sous-région, qui a bénéficié directement à son rayonnement notamment par le biais de la nomination de responsables maliens à la tête d’institutions régionales[3].

En termes de programmes de développement menés avec l’aide internationale, le Mali a connu trois phases majeures, selon Rageau :

            1992-1995 : les changements institutionnels et politiques pour une plus grande stabilité au Nord

En 1992, le Mali assiste à la ratification du Pacte National dont la mise en œuvre est confiée au Commissariat au Nord[4], nouveauté institutionnelle rattachée à la Présidence de la république. Sur le terrain, ce sont des Equipes Mobiles d’Appui au processus de paix (EMA) qui seront chargées de mettre en œuvre cet accord selon trois axes principaux : réconciliation, cadre institutionnel et autorité de l’Etat, et urgence et développement.

Comme le rappelle Pascale Vincent dans sa note, ces EMA vont travailler conjointement avec les Collèges Transitoires d’Arrondissement (CTA), composés de membres choisis par les populations et représentatifs de la diversité locale, pour accompagner la mise en œuvre du Pacte National et soutenir le programme de décentralisation.

Cependant, ce n’est qu’à la fin des hostilités au Nord (1991-95), marquée par la Conférence Tombouctou qui se tient au mois de juillet, que l’ensemble du territoire des trois régions du Nord Mali pourra être couvert par les EMA et les CTA. Cette conférence « aboutit à l’adoption par les partenaires du développement, de la société civile, des rebelles, des services techniques de l’Etat réunis, d’un programme de réhabilitation du Nord du Mali »[5]. Cette conférence, qui doit relancer le développement et les projets d’investissement dans les trois régions du Nord, prévoit la mise en place, par le PNUD, d’un fonds d’assistance à la démobilisation et à la réintégration des combattants.

            1996-2006 : la Flamme pour la paix et le lancement des grands programmes pour le Nord (Commissariat au Nord)

En 1998, un table-ronde, explique Rageau, est organisée à Genève, réunissant les principaux bailleurs du développement du Nord Mali. Notons, ici, que c’est à cette même période que prennent fin les opérations du HCR en faveur de la réinsertion.

L’issue de la table-ronde est mitigée. En effet, seuls 10% de l’aide promise et disponible seront décaissés. La faute en revient au manque de capacité de mobilisation des fonds par les autorités maliennes.

            2006-2014 : Accords d’Alger et Forum de Kidal

A l’issue de cette période, en 2006, les autorités locales et les bailleurs prennent conscience que les programmes de développement ont été pour le moins inefficaces. Le choix est fait de reconcentrer les actions au sein d’un Programme Décennal de Développement du Nord (PPDRN). Ce nouveau programme ambitionne de mettre fin au saupoudrage de financements concernant le développement. L’accent est alors mis sur le désenclavement, l’accès à l’eau, l’énergie, la sécurité alimentaire, le développement de l’artisanat, le tourisme et la gouvernance.

En termes de volumes financiers, sur la période 1992-2006, ce sont près de 2.3milliards d’euros, destinés à financer 336 projets de développement sur les trois régions du Nord, qui ont été promis. Sur cette somme, à peine 1.2milliard aura été décaissé effectivement.

A l’inverse, depuis 2006, seulement 39 projets ont été financés, ce qui facilite la tâche de gestion pour les institutions. Le bilan, néanmoins, reste en-deçà des attentes, puisque seulement 166millions d’euros auront été décaissés. Fin 2011, sur les 39 projets retenus, 13 étaient partiellement financés, 14 l’étaient entièrement alors que 12 restaient non-couverts.

Au terme de l’étude du CDH, Gwenola Rageau expose les causes de disfonctionnement suivantes :

• La mauvaise gestion, la mauvaise gouvernance et le détournement de fonds
• Des délais relativement longs entre l’approbation des programmes et leurs mise en œuvre (3 à 5 ans)
• Des coûts d’exécution de projet dans le Nord Mali qui sont largement supérieurs à ceux de projets conduits au Sud : mauvaise qualité du réseau routier, distances accrues, pratique généralisée de surfacturation
• Peu de fiabilité de la part des entreprises maliennes qui surfacturent
• Fort taux d’abandon de chantier notamment lié à l’insécurité
• Problèmes considérables d’approvisionnement lié à un réseau routier parcellaire
• Très faible capacité locale à lever l’impôt et les taxes qui rend les collectivités territoriales dépendantes de l’aide extérieure
• Très faible capacité d’absorption des financements par manque de compétence
• Absence quasi-totale d’investissement dans le secteur social et notamment en direction des femmes et de la jeunesse
• Processus de décentralisation pas achevé qui conduit à un millefeuille administratif complexe.

L’étude montre également que si Kidal reste la région la moins bien dotée en programmes de développement, celle de Tombouctou a mieux tiré son épingle du jeu. Qui plus est, les enquêtes ELIM[6] révèlent que malgré les présupposés, ce n’est pas dans les régions du Nord qu’on trouve les plus grandes poches de pauvreté au Mali, mais dans celle de Sikasso. Ainsi, selon le système de péréquation entre l’Etat et les collectivités territoriales, la dotation par habitant de la région de Kidal est deux fois supérieure à celle de la région de Sikasso.

L’intervention de Gwenola Rageau est suivie de celle d’Issa Ndiaye, professeur de philosophie à l’Université de Bamako. Au cours de son intervention, ce dernier met en avant une vision critique de l’aide internationale dans le contexte africain. Tour à tour, il pointe du doigt la conduite de projets de développement décidés par les capitales sans consultation des populations locales directement impactées par certains projets mal pensés, mais aussi l’idée fausse selon laquelle l’aide internationale est composée de « dons » alors que, dans de nombreux cas, l’aide est en fait constituée de prêts que les Etats africains pauvres ne peuvent rembourser.

Issa NDiaye appelle à prêter attention aux modèles de développement que véhiculent les aides internationales, favorisant l’ouverture des marchés intérieurs à la concurrence et vecteurs de transformation des économies et cultures locales. NDiaye dénonce également les projets d’aide qui sont pensés de l’extérieur et mis en place par des acteurs européens ou américains avec seulement une faible participation d’acteurs locaux.

Il propose de réfléchir aux modes de développement endémiques africains : développement des échanges internes, valorisation et encouragement des coopérations sud-sud. Il appelle enfin de ses vœux à repenser les solidarités internationales autour d’un modèle qui ne tourne pas autour de la rationalité du capital mais des besoins en solidarité. Il rappelle l’intérêt des acteurs maliens pour certaines expériences vénézuéliennes dans le domaine de la participation des habitants les plus défavorisés.

La seconde partie de la conférence était consacrée à l’articulation des états, collectivités territoriales et de l’échelon européen pour la mise en œuvre de coopérations cohérentes. Le débat devait permettre d’avancer dans la clarification des objectifs prioritaires de l’aide au développement.

Animé par Marie-Hélène Chambrin, du Conseil Général de Seine St-Denis, le panel était composé d’Arnaud Huré, chargé de mission Afrique de l’Ouest (Direction des Relations Internationales, Région Ile-de-France) et de Véronique Moreira, vice-présidente de la région Rhône-Alpes en charge des coopérations solidaires.

Arnaud Huré présente la coopération décentralisée qui lie la Région Ile-de-France et celle de Kayes, au Mali. Cette relation concerne, au Mali, un territoire fort de 2 millions d’habitants répartis sur 130 communes, chapeautées par un Conseil Régional. Cette région du Mali est celle dont provient la grande majorité des Maliens présents en France et particulièrement dans l’est parisien.

Chaque année, les migrants maliens transfèrent près de 130millions d’euros à leurs familles restées dans la région de Kayes, un montant de très loin supérieur à celui de l’aide française ou de l’aide du Conseil Régional d’Ile-de-France. C’est donc une relation très riche qui
relie les deux collectivités locales. Par ailleurs, participent à cet accord de coopération des acteurs divers : 400 OSIM, collectivités territoriales (18 au total en France), ONG, fondations, coopérations bi- et multilatérales.

En effet, de nombreuses communes d’Ile-de-France sont impliquées avec des partenaires de la région de Kayes, mais aussi des établissements publics intercommunaux. De ce portrait, Arnaud Huré tire une conclusion : celle d’un déséquilibre dans la répartition de ces relations qui privilégient les collectivités du Nord de la région de Kayes. Il explique également que perdure un déficit de capitalisation d’expériences au niveau décisionnel, mais aussi une insuffisance de coordination avec les politiques locales et nationales maliennes. Arnaud Huré distingue plusieurs raisons aux limites observées :

            Le manque d’appropriation des projets menés

Selon lui, les capacités locales de planification sont faibles voire inexistantes, ce qui prévient la possibilité pour les populations de se saisir de l’inscription du projet dans une perspective stratégique de développement. Les collectivités locales partenaires sont en réelle difficulté en ce qui concerne la capacité à conduire des projets. Ainsi, si la région de Kayes s’est bien dotée d’un schéma régional de développement, celui-ci a été conçu et rédigé par un prestataire local sans aucune consultation des communes et des cercles.

            Coordination et alignement des bailleurs et des récipiendaires de l’aide

Arnaud Huré souligne que l’indice de fiabilité des systèmes nationaux de gestion des dépenses publiques s’est légèrement dégradé entre 2005 et 2010. Plus inquiétant, il remarque qu’au Mali, seulement 36% des marchés publics font l’objet d’un appel d’offre.

Par ailleurs, il existe une multitude de structures de mise en œuvre de projets agissant de manière parallèle. Dès lors, les collectivités françaises, si elles essaient de responsabiliser leurs partenaires, sont amenées à douter  de leur capacité à la maitrise d’ouvrage. Dès lors, bailleurs et agences de développement entre dans une relation de méfiance vis-à-vis de leurs partenaires.

            Un défaut d’harmonisation des projets et des financements

Lors de la dernière évaluation de l’aide conduite en 2010[7], il a été noté que 44% de l’aide (DE QUI ?) abondent sur des projets partagés sous la forme de co-financements par différents bailleurs. C’est-à-dire que plus de la moitié des projets sont financés par des bailleurs uniques, sans mutualisation et donc sans entrainement. Il note cependant que pour la région de Kayes, la coordination inter-bailleurs est extrêmement développée.

Sur la base de ce constat et de l’identification de ces difficultés, comment penser une meilleure efficacité de l’aide publique ?

Véronique Moreira, commence par replacer les politiques de coopération décentralsiée dans le cadre d’une approche plus large, dans laquelle, ces politiques publiques prennent forcément place. C’est-à-dire que si les politiques de coopération expriment un lien entre collectivités territoriales, elles sont aussi partie prenante d’une politique publique plus vaste. Comment comprendre ces programmes de solidarité dans le cadre
de l’intervention française en Afrique ? Comment ne pas mesurer l’aide publique au développement dans les pays les plus pauvres aux dépenses militaires françaises dans ces mêmes zones ?

Plus largement, entre les préoccupations sécuritaires visant à prémunir la France et l’Union Européenne contre d’éventuelles menaces et la priorité donnée à la conquête des marchés émergents, c’est l’aide aux pays les plus démunis et l’investissement de développement visant l’autosuffisance alimentaire et la promotion des jeunes et des femmes, qui est oubliée.

Pour Véronique Moreira, si l’aide publique au développement pèse de moins en moins en termes de volumes financiers, la priorité doit être donnée à l’amélioration des conditions de travail et l’accès des populations à des revenus réguliers et décents pour favoriser la capacitation des populations en impulsant le développement de services techniques agricoles et le développement du crédit agricole.

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